文｜王丹（对话中国智库所长）

2026 年 3 月召开的中国全国人大和政协“两会”，可以用乏善可陈四个字来形容，唯一尚还值得关注的，就是全国人大第十四次全会第四次会议通过《中华人民共和国民族团结进步促进法》。因为，如果仔细阅读该法的条文与立法逻辑就会发现，这部法律并非单纯的治理工具，而更像是一套以法律形式固定下来的政策组合。它标志着中国民族政策从过去依赖政治动员与行政措施的模式，转向以法律体系来强制塑造社会结构与文化认同。

这一变化本身就值得高度警惕。因为法律一旦介入民族关系，往往意味着原本可以通过协商、自治与渐进调整解决的问题，被提升为不可轻易修改的制度框架。当法律成为塑造认同的工具，而非保护权利的制度时，它可能反而成为新的矛盾来源。

如果从具体条文来看，这部法律至少在四个方面存在着严重的问题：

第一、以“汉语至上”取代原来的“双语政策”：在世界各国的民族政策实践中，母语教育通常被视为维系文化多样性的关键机制。然而，在新法的第十五条与第二十二条中，可以看到一种明显的在语言使用上制造不平等的倾向。第十五条规定，国家全面推广普及国家通用语言文字，并要求民族地区各级各类学校使用国家通用语言文字进行教育教学。第二十二条则进一步规定，在公共服务和公共标识中必须规范使用国家通用语言文字，同时使用少数民族文字时，应当在位置、大小和顺序上突出国家通用语言文字。

从国家治理角度看，推广通用语言无可厚非。任何现代国家都需要一种共同语言来维持行政运作与沟通。但问题在于，当通用语言从一种便利工具转变为具有等级结构的制度规范时，文化多样性就会开始受到挤压。在许多多民族国家，双语教育通常被视为平衡国家统一与文化保存的重要方式，其目的在于既保证国家通用语言的普及，也保障少数民族文化能够延续。而当教育体系主要以单一语言为中心时，母语往往会在两三代之间迅速边缘化。更值得注意的是，法律中关于“位置、大小和顺序”的规定，实际上体现了一种象征性的等级秩序。我们知道，公共空间中的语言排列不仅是技术问题，更是一种文化信号。它传达的含义是：国家语言－汉语－不仅是沟通工具，也是一种优先级别更高的语种。这种制度安排虽然未必会立即消灭少数民族语言，但长期来看，很可能逐步削弱其公共地位。

第二、以法律强制塑造文化认同：这部法律最引人关注的条文之一，是第三条提出的“铸牢中华民族共同体意识”，以及所谓“五个认同”（包括认同中国共产党）的概念。从政治宣传的角度看，这类表述并不新鲜。但当它被写入法律文本时，其性质就发生了变化。我们知道，法律的本质是规定权利与义务，而不应被用来表达政治理念。当认同被写入法律体系，就会产生一个难以回避的问题：如果有人并不认同，这是否构成违法？法律并没有明确给出答案，但模糊空间本身就意味着广泛的解释权。这才是最危险的。而第四十一条关于“不得利用民族、宗教等因素破坏民族团结”的规定，也具有类似特点。条文表面上是在防止民族仇恨与分裂行为，但其边界并不清晰。在现实操作中，这种模糊条款很容易演变为所谓的“口袋罪”。可以预估，未来在中国的学术研究和历史讨论，以及政分析评等领域发表的意见，如果被认定为影响民族团结，就可能被纳入法律制裁的范围。从这个意义上讲，这完全是一部恶法。

第三、强制推行汉人与少数民族的混居：该法第二十八条提出，要推动建设“各民族互嵌式社会结构和社区环境”，促进不同民族共居、共学、共事、共乐。从理念上看，这似乎是在鼓励民族融合，减少隔离。然而问题在于，这种“互嵌式结构”到底是自愿的，还是强制的。历史经验表明，民族社区的形成通常具有复杂的文化与历史背景。聚居区不仅是居住空间，也是语言、宗教与生活方式得以维系的社会生态。当行政力量过度介入社区结构时，很可能打破这种自然形成的文化环境。法律第三十二条进一步规定，不得以民族身份或宗教习惯干扰他人的生活。这个条文在特定背景下，也可能被用于限制一些传统社区的自治实践。关于社区结构的条文规定，显然是为新的殖民政策提供法律上的“保驾护航”。

第四、跨国镇压和境外执法公然入法：该法第六十四条是本法最具争议的条款之一。它规定，如果境外组织或个人实施破坏民族团结、制造民族分裂的行为，或者以民族问题为借口干涉中国内政，将依法追究法律责任。这一条款显然针对海外舆论环境。近年来，关于新疆、西藏等议题的国际讨论日益频繁，中国政府也多次指责相关批评属于“干涉内政”。现在这样的新的法律规定，等于授予中国执法部门在境外执法的权力。有鉴于中国的警察机构已经在相当多的国家设置分支机构，这样的境外执法事实上已经开始造成寒蝉效应。这时国际社会不能不提高警惕的地方。

历史经验表明，真正稳定的民族关系往往建立在三个基础之上：文化尊重、自治空间以及制度信任。如果法律被视为单方面的治理工具，而不是保护权利的机制，那么即使出发点是稳定社会，也可能产生相反效果。因此，这部所谓的《民族团结进步促进法》，其实不外乎是习近平强硬的民族政策的法律化体现，我的一位朋友说得好，这部所谓的民族团结进步促进法，其本质上，其实就是一部“民族强制同化法”。这样做的后果，只能导致中国未来的民族冲突愈演愈烈。与其说这是一部促进团结的法律，不如说这是一部制造分裂和对立的法律。

来源：对话中国